经过近十年的发展，我国垃圾无害化处理能力大幅提升，基本破除了“垃圾围城”困境。但在亮眼成绩的背后，区域发展不平衡、局部垃圾失控的现象仍时有发生。
我们不得不反思：焚烧主导的处理模式，能否真正解决垃圾问题，能否承载“减污降碳”的时代使命？
根据住建部《中国城市建设状况公报》显示，2023年我国城市生活垃圾无害化处理率已达99.98%，其中焚烧处理能力占比为75.30%，且占比持续提升。
我国已形成以焚烧为主，生化处理为辅，填埋兜底多元并举的垃圾处理格局，部分省市更实现原生垃圾零填埋，标志着垃圾处理无害化基本实现，并逐步向减量化、资源化方向转型。
随着地方政府对于生活垃圾处理政策的落地和推进，一些省市已在垃圾分类减量与资源回收利用方面取得重要进展。
上海市以制定《上海市生活垃圾管理条例》地方性法规的方式，推动垃圾分类成建制推广。2022年主要垃圾类别实现“三增一减”目标，与条例实施前相比，可回收物回收量增长124.1%，有害垃圾分出量增长1050.0%，湿垃圾分出量增长46.2%，干垃圾处置量减少20.0%。
厦门市着力构建“两网融合”体系，促进低值可回收物回收和资源化利用，其生活垃圾回收利用率从2023年的45%提升至2024年的54.9%。
此外，厨余垃圾的处理能力也在稳步提升。根据项目团队统计，截至2023年，全国厨余垃圾的设计处理能力已超过10万吨/日。
区域发展不平衡问题突出，一些省市焚烧处理能力过剩的同时，中西部和东北地区的部分乡城镇无害化处理能力依然不足。如《2023年城乡建设统计年鉴》显示，内蒙古、辽宁、西藏、陕西、青海等地的建制镇无害化垃圾处理率仍低于50%。农村垃圾多面临转运难、无处处理等问题。过度依赖末端处理而忽视源头减量和回收利用，带来了巨大的环境与财政压力。
对比“十三五”“十四五”相关规划可以看出，“十三五”以垃圾处理的无害化为核心，主要任务是解决“有没有”的问题，即补齐无害化处理短板，快速建设处理设施，减少填埋、推广焚烧；而“十四五”更进一步，主要解决“好不好”的问题，强调分类体系建设、资源化利用率提升、厨余与有害垃圾处理、推动社会多元共治，并将垃圾有效收集处理的范围从城镇向乡村覆盖，在确保垃圾处理无害化的同时，已向垃圾减量化和资源化迈进。
尽管“十四五”规划已明确提出推进生活垃圾减量化、资源化的总体定位，但在具体目标设定和任务规划上，不同部门在规划设定上各有偏向。住建部将焚烧视为垃圾处理的“主力”模式，通过推进焚烧设施建设，进一步提升焚烧占比刚性目标，并重启小型焚烧试点。
相较之下，“十三五”提出的“生活垃圾回收利用率35%”硬指标在“十四五”中被模糊的“垃圾资源化利用率”所取代，实质上弱化了分类减量的政策约束力。
▲图2.关于加快补齐县级地区生活垃圾焚烧处理设施短板弱项的实施方案的通知
“十四五”规划纲要中强调建设生活垃圾分类投放、收集、运输、处理的完整系统，而相关专项规划仍局限于设施规划，只关注硬件设施建设，提出“加快完善垃圾分类设施体系”，而忽略了治理体系的形成和居民习惯的养成。
同时，“十四五”规划纲要中提出解决“垃圾围村”的问题，但具体规划中多将农村垃圾治理作为环境整治的一小部分，仅地方层面有零星政策亮点：如浙江省出台了全国首例农村垃圾治理专项规划，推广“两次四分”、“两定四分”等分类模式；福建省制定了对农村垃圾管理的专门规定，强调垃圾就近就地分类减量处理。
此外，专项规划中虽强调了分类计价、计量收费等创新收费模式，但相关政策仍停留在鼓励、探索、推广的层面，垃圾处理收费制度改革推进缓慢。
清华大学环境学院教授刘建国指出，我国生活垃圾处理无害化已达到“及格线”，正进入质变阶段，对策措施应向前端转移，垃圾分类、无废城市成为必然要求。
在“十四五”规划中，政策重心已逐步由无害化处理，向分类收运与资源化利用转变。在此基础上，“十五五”期间需进一步以科学的政策规划推动治理模式变革，实现垃圾治理的系统性、多元化探索和可持续性发展。
国际先进理念为我们提供了有益借鉴。联合国《国家废弃物管理战略指南》明确了废弃物管理的优先次序，从上到下，依次为预防产生、源头减量、循环再生、回收利用和末端处置。
越往上是更优选择，而越往下是更应避免。焚烧作为一种垃圾的末端处置方式，无法从根本上减少垃圾产生，资源利用效率也较低，应避免过度依赖。
“十五五”规划中，应打破以焚烧为主的路径依赖，在充分考虑垃圾分类和减量的基础上，科学评估焚烧处理的合理占比，并统筹规划各类生活垃圾处理设施的建设。应秉持系统化思维，将垃圾治理规划从单纯的设施建设层面提升至治理体系的整体设计层面，构建绿色、循环、可持续的垃圾治理长效机制。
同时，应强化城乡统筹理念，关注农村地区的垃圾收集和处理问题，因地制宜制定符合农村实际的垃圾就地分类和源头减量的方案。
此外，刘建国表示，垃圾分类的现代化有三个方面：物的现代化、制的现代化和人的现代化，目前“人的现代化”还有待努力和提升。
在垃圾治理体系规划中，应注重公众素质和习惯的提升，继续秉持“多元共治”的理念，广泛动员和鼓励社会各界力量积极参与到垃圾减量、分类、回收和资源化利用的行动中来，形成全社会共同参与的良好氛围和强大合力。
更进一步，垃圾问题若想妥善治理，必须从产品全生命周期出发，涵盖生产、流通、消费、废弃、回收、再生、处置等各环节，协调各相关主体的行为。
“十五五”规划应从全周期、全链条角度出发，从关注末端治理转向注重源头减量，落实源头减量和重复利用的政策与激励措施。
以往规划中对垃圾焚烧能力的刚性量化催生了设施闲置与资源错配，而垃圾分类和资源减量却因缺乏明确指标，难以落地。
为此，规划中应恢复“可回收物利用率”——这一较好反映了垃圾分类工作实效的刚性指标，并据此设置资源化利用和后端处理设施的规划目标。
同时，可新增“生活垃圾源头减量率”指标，用于衡量生产环节的减量情况，如减少包装和一次性用品使用。
在规划具体任务设计中，应在垃圾分类收集、转运、处置等各环节建立生活垃圾四分类的统计监管制度，并逐步从地方精确到小区级别，以衡量各级垃圾分类工作成效。
推进“两网融合”体系，将资源回收深度融入垃圾分类中，纳入垃圾处理行业进行统一监管，以构建“减量-回收-利用”的闭环，达到以分类促减量的目标。
可推广押金退还制度，如实行饮料瓶押金制，建立快递纸箱循环共享网络，对塑料餐盒收取处置基金等，以激励低值可回收物的减量和回收再利用。
目前，我国生活垃圾普遍以家庭（户）为单位，向居民收取定额的垃圾处理费。有学者统计，该费用平均约为9元/户月，远不足以覆盖现有垃圾处理的高昂成本。
焚烧厂等处理企业长期依赖财政补贴维持运营，给公共财政带来了巨大负担。而低廉的费用使居民难以感知垃圾处理的真实成本，也缺乏分类和减量的动力——无论垃圾产生多少，费用都一样。
破解之道在于贯彻“谁产生、谁负责”的原则，完善垃圾政策，实现处理费用的责任重构。
贵州省锐意生态文明建设研究院垃圾分类委员会主任兰亚军提出，未来垃圾收费的趋势应该是全成本付费机制，也就是覆盖全成本并有合理盈利的收费机制，以实现整个产业链持续，不仅可以从前端促进垃圾分类与减量化，也缓解财政在垃圾处理方面入不敷出的情况。
一方面，贯彻产生者付费原则，在居民端推行“多扔垃圾多付费，少扔垃圾少付费”的计量收费制度。
“十四五”规划以及生态环境法典草案中“分类计价、计量收费”的管理原则已为我们提供了前进的方向，“十五五”期间需进一步细化落实。
一些国家和地区的经验可以为我们所借鉴，如韩国、日本、中国台北的随垃圾袋或垃圾票征收，德国等欧洲国家的按垃圾桶容量和清空频率计费，美国西雅图的阶梯计价法，以税费杠杆推动垃圾减量。
同时，厦门的“互联网+回收”模式也为我们提供了新的思路，可以尝试利用前端智能设施实现垃圾智能化分类和计量收费，以推动垃圾分类落到实处。
另一方面，需强化生产者责任延伸（EPR）制度，要求企业不仅在生产环节避免资源浪费和环境污染，还需在包装设计、流通消费以及废弃物的回收利用与处置等阶段考虑对环境的影响，并自行或委托专业机构进行回收、处理和再利用，相关费用由生产者承担。
目前，我国的EPR制度已在电器电子、汽车、铅酸蓄电池和饮料纸基复合包装四大领域进行了初步探索与实践。
有研究发现，自EPR制度实施以来，我国废弃电器电子处理行业获得了长足发展，表明该制度具有一定的可行性和推广价值。
然而，在废塑料、玻璃、纺织品、家具等领域，我国尚未建立系统的EPR制度。
在外卖、快递行业飞速发展的今天，可回收包装物的数量正呈指数级增长，这对相关政策规划提出了更高的要求。因此，“十五五”期间需进一步扩大EPR制度的实施行业范围，并针对不同领域设计更加具体的规范。
沿着强化末端处理、推广垃圾焚烧的既有政策路径，我国已有效缓解“垃圾围城”危机，生活垃圾的“无害化”问题已初步得到解决，“减量化、资源化”应成为下一阶段垃圾治理的重点方向。
随着“原生垃圾零填埋”目标逐步实现，垃圾分类、“无废城市”和循环经济都被纳入国家战略性规划，未来应更加关注垃圾处理链条源头的减量化和循环利用，探索更为前瞻性、系统性的垃圾治理体系。
在“十五五”规划中，应打破既有路径依赖，进一步强化垃圾分类和资源化利用的政策导向，着力构建“减量、循环、可持续”的政策体系，推动垃圾治理向更高层次迈进。
*本文原标题：垃圾治理的十字路口：“十五五”走出焚烧依赖，迈向系统转型？返回搜狐，查看更多
